2017年，原國(guó)土資源部印發(fā)《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》。2017年下半年至今，20多個(gè)省市相繼出臺(tái)相關(guān)方案，要求礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)。除堅(jiān)決關(guān)停外，這批礦山還將被注銷(xiāo)探礦權(quán)、采礦權(quán)（合稱(chēng)“礦業(yè)權(quán)”）。
礦業(yè)權(quán)許可屬于一種特許經(jīng)營(yíng)的行政許可。我國(guó)《行政許可法》第12條規(guī)定：對(duì)于“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，可以設(shè)定行政許可。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，出于公共利益的考量，對(duì)于原來(lái)授予的礦業(yè)權(quán)許可進(jìn)行撤回或變更的情況時(shí)有發(fā)生。有的時(shí)候，雖然行政機(jī)關(guān)沒(méi)有明確撤回或變更原來(lái)授予的礦業(yè)權(quán)許可，但是礦業(yè)權(quán)許可人已經(jīng)無(wú)法按照原來(lái)許可內(nèi)容進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，形成了事實(shí)上的撤回或變更礦業(yè)權(quán)許可。
主要有以下幾種情形：隨著國(guó)家主體功能區(qū)劃的完善，一些原來(lái)的采礦區(qū)被劃為限制開(kāi)發(fā)區(qū)或禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。在這種情況下，繼續(xù)采礦與政府新的發(fā)展規(guī)劃、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意愿之間存在沖突，會(huì)出現(xiàn)撤回或變更礦業(yè)權(quán)許可的問(wèn)題。
有的地方雖然懸置問(wèn)題，并未撤回或變更礦業(yè)權(quán)許可，但采礦企業(yè)往往不敢進(jìn)一步投資開(kāi)采，等于實(shí)際上被撤回或變更了礦業(yè)權(quán)許可。
隨著城市化的推進(jìn)，原來(lái)位于農(nóng)村或郊區(qū)的采礦區(qū)變成了市區(qū)，繼續(xù)采礦會(huì)與城市規(guī)劃存在沖突，影響城市環(huán)境，因而會(huì)出現(xiàn)撤回或變更礦業(yè)權(quán)許可的問(wèn)題。
隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，出于淘汰過(guò)剩或落后產(chǎn)能的需要，會(huì)關(guān)閉一些采礦區(qū)。由于存在著礦業(yè)權(quán)重疊的情況，出于總體效益和技術(shù)經(jīng)濟(jì)的考慮，需要撤回或變更原來(lái)授予的礦業(yè)權(quán)許可。
筆者認(rèn)為，在做出行政決定時(shí)，應(yīng)基于比例原則對(duì)不同因素進(jìn)行權(quán)衡。對(duì)礦業(yè)權(quán)所有人因撤回或變更礦業(yè)權(quán)許可而遭受的損失，應(yīng)基于信賴(lài)保護(hù)原則進(jìn)行行政補(bǔ)償。
信賴(lài)保護(hù)原則是誠(chéng)信原則在行政法中的運(yùn)用，構(gòu)成了行政法的一項(xiàng)基本原則。所謂信賴(lài)保護(hù)，就是說(shuō)政府一旦作出一個(gè)行政決定就會(huì)使相對(duì)人產(chǎn)生一種信任和依賴(lài)，相對(duì)人因這種信賴(lài)而從事的活動(dòng)，要受到法律保護(hù)。所以，政府不能隨意變更或者撤銷(xiāo)行政行為，即使為了公共利益的需要必須改變?cè)袨榈模矐?yīng)當(dāng)對(duì)受到特別損害的當(dāng)事人給予相應(yīng)的補(bǔ)償。
行政主體做出的行為，受益者是社會(huì)全體成員，理應(yīng)由全體成員公平負(fù)擔(dān)由此產(chǎn)生的損失。但是，行政主體在行為時(shí)卻往往使特定人蒙受了特別的損失，這是不公平的。基于公平正義的理念，行政主體應(yīng)代表受益者對(duì)受損失的特定人給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。行政補(bǔ)償制度是現(xiàn)代法治國(guó)家行政法制建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，該制度的確立和完善，有利于調(diào)整公共利益和個(gè)人利益、全局利益和局部利益，因而是行政法領(lǐng)域一個(gè)不應(yīng)忽視的問(wèn)題。
我國(guó)目前還沒(méi)有一部《行政補(bǔ)償法》，筆者認(rèn)為，在對(duì)撤回或變更礦業(yè)權(quán)許可進(jìn)行行政補(bǔ)償時(shí)應(yīng)注意以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：
第一，補(bǔ)償對(duì)象。行政補(bǔ)償對(duì)象是因行政行為而遭受特別損失的行政相對(duì)人。有時(shí)，國(guó)家因?yàn)楣芾淼男枰獙?duì)全體公民施以某項(xiàng)義務(wù)，對(duì)于該義務(wù)造成的公民的損失，國(guó)家不負(fù)補(bǔ)償或賠償責(zé)任。因?yàn)檫@一義務(wù)由全體公民負(fù)擔(dān)。只有合法的行政行為使行政相對(duì)人遭受了特別損失時(shí)，國(guó)家才負(fù)擔(dān)財(cái)產(chǎn)上的補(bǔ)償義務(wù)。
第二，資金來(lái)源。在公共受益的情況下，行政補(bǔ)償資金應(yīng)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。
第三，補(bǔ)償執(zhí)行機(jī)關(guān)。具體的補(bǔ)償事宜，可由縣一級(jí)基層政府執(zhí)行。
第四，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。合法合理合情的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于彌補(bǔ)當(dāng)事人的損害具有重要意義。
我國(guó)行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不具體，有“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”、“合理補(bǔ)償”、“一定補(bǔ)償”等等，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)受害人的全部損害并充分考慮對(duì)當(dāng)事人生存和發(fā)展利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，來(lái)確定補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額。補(bǔ)償全部損害所指的全部應(yīng)是社會(huì)中性第三人眼中的全部，但是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的投入巨大，往往在億元以上，如果按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全部金錢(qián)補(bǔ)償，顯然不太現(xiàn)實(shí)，會(huì)使公共財(cái)政壓力過(guò)大。因而可以考慮其他補(bǔ)償方式，如礦山置換、妥善安置、核減稅費(fèi)等。
第五，補(bǔ)償救濟(jì)。就行政補(bǔ)償無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，或者行政相對(duì)人對(duì)行政主體發(fā)出的通知中的有關(guān)事項(xiàng)不服時(shí)，由補(bǔ)償執(zhí)行機(jī)關(guān)的上級(jí)部門(mén)調(diào)解。對(duì)調(diào)解不服或沒(méi)有達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，可以向調(diào)解機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。
